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"城中村"征地困境调查 冲突多发待修法破题
1月24日，郑州一处城中村的居民住所正在被拆迁。沙浪摄
河北南宫市北街十队社员为了不让土地被征用，在田里放置了棺材，以示决心。
尘土飞扬的河北南宫市普彤街边，一口红漆棺材摆在田间地头。当地政府对北街十队的土地开发遇到阻力。
北街十队的社员不愿将这块他们正在耕种的土地交给开发商，据他们所知，开发商将以每亩20万左右的价格拿地，而他们每亩地所获得的补偿为1500斤小麦的折合现金，补偿期40年。社员张建林开始在田里搭棚守地，还放上了棺材，他表示“不管谁死了都往里面装。”
随着中国社会城镇化进程的加快，对城郊集体土地的开发犹如离弦之箭，势如破竹。而在这类开发中，又常能看到暴力、冲突，以及带有拼死决心的抵抗。
成都的唐福珍于1995年被邀请到金华村的集体土地上建房设厂，14年后，城市出台新规划，土地征为国有厂房需被拆迁。唐福珍为保护财产，点燃燃烧瓶，自焚于火中。上海的潘蓉、北京的席新柱也分别于2008年和2009年，以燃烧瓶来保卫自己的农村住房免被拆迁，最终以失败告终。
城中村改造也在一些地方酿发了群体性事件。
河南郑州300多商户在2008年走上街头围堵交通，抗议他们的商铺被拆且无补偿。商户所属的天福建材市场租用的也是集体用地，期限是25年，被拆时只租用了5年，拆除理由是城中村改造。
相类似的事件还于2009年11月27日，发生在贵阳街头。
去年12月7日，北大法学院副院长沈岿和其他4名学者联名，提请全国人大常委会对“城市拆迁条例”违宪进行审查。随后沈岿收到大量拆迁户的求助信，其中不少拆迁是因城中村改造而起。
信件多到无法让沈岿一一回复。面对拆迁户对他所寄予的希望，沈岿感到无奈。他理解拆迁户心中的不平，他明白现在的《土地管理法》需要做一些改变。
沈岿说，因为新的征收与拆迁条例只针对城市的国有土地，不涵盖纠纷重重的农村集体土地；而《土地管理法》已不适用于农村集体土地的征收现状。
“这一点必须改变，未来的制度设计必将涉及农村的集体土地。”沈岿说。
征地没商量
一些城中村村民反映，很多时候地被征了还不知道，清华大学蔡继明发现《土地管理法》规定“先征收、后公告”，致使政府强势征地
上访、请求行政裁决，法院诉讼，河北清河县的张保俊尝试了各种渠道为自己讨要权益。去年7月，他那距离县城繁华处1里之遥的房子被拆，理由为“违章建筑”。而张保俊不解的是，房子是盖在自己的宅基地上。
张保俊说，房子被拆前1个月，村民代表通知他，地被征了。他认为如此征地不公平，没签补偿协议。随后张保俊接到“行政处罚书”，限其3日内拆房。2天后，房屋被拆。
在一次听证会上，清河县法院院长陈崇德对拿着宅基证的张保俊说，“什么法也不如城市规划法大。”
河北南宫市的张建林至今也说不清楚“自己”的地，何时被征为国有。他所在的北街村10年前已变成北街居委会，但他仍在地里种着粮食，去年某一天收到居委会宣传单，说“耕地”已征为国有，并领到每年1200元的土地补偿。
“既没给安置费，也没办理农转非的相关手续，也没说开发作何用途。”张建林说，所以他现在就日夜守在地里，不让开发。
在城中村改造中，山东聊城强势征地之余，还表现出一种急迫。
东昌府区政府按市里规划，打算在3至5年内改造完116个城中村。于是，在征地手续还未得到批复，也未建安置房，区政府便开始对陈庄村进行拆迁。
该区国土资源局副局长胡家政的解释是，“不拆成净地，没法报批。”同时他也承认，这不是国家规定而是当地的做法，并说，“我们只能先拆迁再卖地，才有钱安置村民。”
北京中润律师事务所律师许荣接受过多起拆迁户的委托，她提供这样一个事实，许多地方政府实行“净地出让”，即政府征收土地后，完成拆迁，收于土地储备中心，统一出让，“相比之下，净地所获出让金更高，也更容易出让。”
“在美国，是不允许政府储备土地。政府拥有的土地也不允许长期闲置。”清华大学政治经济学研究中心主任蔡继明说，否则政府就会垄断土地市场。
蔡继明试图了解政府强势征地背后的法律依据。他研究了《土地管理法》———目前唯一一部详细规范政府征地的法律。他发现这样一个细节。
《土地管理法》第四十六条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。
“先征收，后公告。”蔡继明说，“意思就是，不管你同意不同意，先把地征了再说。”
蔡继明考察过英国、美国、日本等国家的征地制度。他说，有的国家规定，非处于公共利益需要，非合法的程序，不得征用个人财产。制度中把征地程序、补偿问题，是否为公共利益均作为征地前提，符合这几条才可以征收，否则不得征收。“这样，所有纠纷，在征地实施之前都解决了。”
为公益还是为谋利？
城中村改造有时会以公共利益之名；国土部门调查显示，近10年征地用于公共利益的不到10%
在蔡继明的观念中，任何一个市场经济的国家和法制健全的国家，动用公权来侵占私权只有一个理由，那就是公共利益。除了公共利益之外没有任何权力。一旦国家的这个权力扩大了，就会造成严重腐败。
“中国的宪法对征地范围只做了一种规定。”蔡继明说。
《宪法》第十条，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”。
但《土地管理法》则把征地的范围扩大了。它规定，在公共利益需要之外，为实施城市规划进行旧城区改建的，也能将土地征为国有。
既然旧城改建，可征收集体土地，那么城中村改造也被顺理成章地认为，可征收集体土地了。
河北省开始以“新民居建设”名义，推进城中村改造。省政府出台文件，要求对村庄做新规划，严格控制平房，提倡多层住宅，新村规划面积控制在原有面积的2/3以内。
山东省在去年3月也下发了“农村新民居建设”的文件。山东聊城的东昌府区正是按照这一文件对陈庄村拆除。区政府要将分散居住的村民，都集中迁于楼房中居住。
北大教授沈岿对这种做法的合理性表示怀疑，一，为何要将城市化的生活方式强行推向农村？二，这样的改变纯粹是为了公共利益吗？
陈庄村的村民也询问过区政府，改造后所节余出的土地，其开发收益如何分配。当地政府回应，方案还在拟定，目前无法回答。
陈庄村有村民认为，很有可能是开发房地产，因为村子周围的商品房每平米已卖到4000元了。
农地征收冲突多发 待修法破题
“每一处城中村改造，政府都打着公共利益，为民谋利的旗号。”北大教授王锡锌说，但开发热情背后的真正原因是，地方财政愈来愈倚重“卖地”收入，而随着城市经济规模不断扩大，城郊的农田、宅基地，都在不断升值。城内建设用地日益紧张的城市，对城中村的集体土地表现出愈来愈强的渴望。
城中村改造在各地如火如荼地进行。广州计划10年改造城中村138个。西安有城中村326个，去年通过改造城中村和棚户区，获得土地1000万平方米。
国土资源部门对北京、上海、山东等16个省(区、市)的征地项目做过一次调查。调查显示，近十年来东部城市的征地项目中，真正用于公共利益的不到10%，大量的土地是经营性用地。
河北清河县张保俊的宅基地被征收后，他也询问过县政法委书记冯明跃———冯是县开发办主任，“所开发的土地，到底用于公益事业还是商业开发？”
“冯明跃当时回答不上来。”张保俊说，2005年曾有开发商委托县领导和他洽谈，要买他的宅基地，当时出价60万到80万。因为张保俊的宅基地离县城的商业中心只有500米。但张保俊没卖。
至今，清河县政府也未公示那块土地的用途。
纠偏“土地法”，疗效渐失
2004年用于规范征地的国务院“28号文”，其中许多条款已不被一些地方政府遵循
如何保证中国城镇化有序进行，这已成为一个日益严峻的问题。
2009年11月30日，耗资150亿的全国第二次土地调查结束。土地调查办通报了调查结果，江苏宿迁、吉林桦甸、河南荥阳、河北唐山、湖北荆门和四川眉山都存在错误地将农用地作为城市建设用地。
国务院土地调查办已令其整改。
而《土地管理法》难以约束中国有序发展的尴尬与矛盾，早在上世纪80年代就有所显现。
当时，全国各地洋溢着的“开发区热潮”和随后的“大学城热”，直接导致集体土地面积大量缩减。有数据统计，从1996年到2004年，全国耕地净减少1.14亿亩；仅2003年一年就减少了3806万亩。
于是，在2004年，国务院颁布了《关于深化改革严格土地管理的决定》(即国发28号文)，严格控制圈占集体土地。
从某种程度而言，这部“28号文”试图弥补《土地管理法》中的一些不足。
“28号文”第十四条，要求健全征地程序，维护农民集体土地所有权的权益，要求在征地报批前，将拟征地用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民；还要将被征地农民知情、确认的有关材料作为征地报批的必备材料。
这有别于《土地管理法》中的“先征收再公告”规定。
但时至今日，并不是所有地方政府都还严格按照“28号文”实施征地。
河北南宫市北街居委会的很多社员表示，居委会决定新居建设之前也没告知。对此，居委会主任刘建华承认确实没开过居民大会，因为“没那么大地方开，上千人呢。”
山东聊城的城中村改造在征地前也未通知村民。该市东昌府区拆迁办主任闫文胜解释说，之所以未提前告知，是因为根据以往经历，一旦政府说某处要开发，违章违法建筑便如雨后春笋般冒出，以套取政府的高额补偿，出现边拆边建的情况。
“28号文”还要求，在征地过程中，如确有必要，国土资源部门应当依照有关规定组织听证。
河北清河县张保俊说，在房子被拆前，他确实参加过有关部门组织的听证会。
张保俊是在2009年6月30日上午10点接到通知，说10点半召开听证会。听证会后，当天下午6点半，收到“行政处罚书”令其拆房。7月1日，房子被拆。张保俊至今也没明白，召开那次听证会的意义。
